Система усмотрения и упорядочивание публичных отношений

Публичные отношения не упорядочены, если они определяются усмотрением органов правящей власти. Это усмотрение может быть, конечно, и благоусмотрением - усмотрением, выгодным для тех или других лиц либо при тех или иных обстоятельствах.

У многих из нас, вероятно, еще очень сильна обывательская точка зрения на благодетельность системы усмотрения. Как не похвалиться, что, по благоусмотрению данного агента правящей власти, нам дозволено сделать то, что вообще воспрещено: стоит вспомнить о всевозможных театральных и железнодорожных зайцах, о послаблениях санитарных и пр., и пр.

Но если система усмотрения и может оказаться в отдельных случаях выгодной, она, во всяком случае, гибельна с общественной и государственной точек зрения.

Усмотрение по самому своему существу, по природе своей, капризно, неопределенно, неустойчиво.

Система усмотрения связывает самодеятельность обывателя, убивает его инициативу, его почин, обезличивает его.

Стоит ли устраивать общество, школу, промышленное предприятие, когда их существование будет зависеть от доброй воли того или иного органа правящей власти.

Система усмотрения гибельна и для государства.

Залогом могущества государства является единство государственной воли.

При системе усмотрения воля государства неизбежно расщепляется: создается ряд государств в государстве. Начинания высшей власти обессиливаются на местах.
Для обывателя государственная власть делается тождественной с ее представителями на местах. Идея государственности затемняется; развивается нездоровая склонность к беспорядку и анархии.

Система усмотрения подрывает в населении чувство права и справедливости, так как со справедливостью несовместим даже и самый благожелательный произвол.

Система усмотрения порождает в обывателе недоверие к власти, вражду, а ведь власть сильна нравственной поддержкой со стороны населения. В итоге - взаимное противодействие, антагонизм и невознаградимые потери с обеих сторон.

Для упорядочения публичных отношений усмотрение должно быть в них заменено правом.

В основу отношений между правящею властью и обывателем должны быть положены общие правила, наперед установленные государственной властью для всех случаев данного рода. Это - юридические нормы, отливающиеся в современном государстве в форме закона.

Преимущества закона перед усмотрением огромны: вместо капризности, неопределенности и неустойчивости, которыми отличается усмотрение, обыватель получает в законе выгоды обдуманности, определенности и твердости. Закон отличается по сравнению с усмотрением обдуманностью, как наперед для всех случаев данного рода установленное правило. В публичных отношениях, опирающихся на закон, легче избежать страстности, личного раздражения, каприза, которым поддается решение по усмотрению правящей власти в каждом отдельном случае. Закон характеризуется определенностью и устойчивостью, как общее правило, публикуемое во всеобщее сведение.

Разрешить задачу административного права - упорядочить посредством закона отношения между правящею властью и обывателями - нелегко.

Закону в публичных отношениях гораздо труднее придать ту силу, которую он имеет в частных отношениях. Сторонами в частно-правовом отношении являются отдельные частные лица; здесь стороны могут быть неравными одна другой по силе, но государственная власть, по общему правилу, сильнее и в состоянии заставить обе стороны уважать и исполнять свои предписания. В публичных отношениях между правящей властью и обывателем одной из сторон оказывается сама государственная власть. А так как закон выражает волю той же государственной власти, то получается, что государственная власть должна ставить законом предел своему собственному усмотрению, связывать самое себя. Здесь может возникнуть сомнение: мыслимо ли вообще допустить, при таких условиях, правовую связанность государства в публичных отношениях? Государственная власть - верховная власть в государстве - суверенна, т. е. ни от кого независима и никому не подчинена. Она является творцом и источником права. Каким же образом это право может связать ее самое?

Правовая связанность государственной власти достигается благодаря возможности обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной деятельности.

Государственное управление становится правомерным или, что то же, подзаконным по мере того, как законодательная функция - задача издания законов - различается и обособляется от задачи государственного управления. Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ею законов. Но, верная началу законности, власть должна подчиняться закону в делах государственного управления.

Однако, если законодательство и управление обособить только логически, только мысленно, этим самым еще не обеспечивается господство закона в публичных отношениях. Необходимо, чтобы законодательная деятельность и управление взаимно обособились в самом своем устройстве, в своей организации. Связанность государства правом требует такой именно организации государственной власти, при которой издание закона и подзаконное управление осуществлялись бы различными органами.