Конституция в судебном переплете

Толкование или подмена?

В соответствии с п.5 ст.125 Конституции РФ "Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации".

Шесть лет работы*(4) - 13 толкований Основного Закона. Таков итог деятельности Конституционного Суда на "конституционной ниве". Тринадцать - еще не так много для статистики, но уже вполне достаточно для научного анализа. И чем тщательнее анализируются правовые позиции и выводы не одного, не двух, а всех тринадцати толкований, тем больше убеждаешься в, казалось бы, невероятном: в нашей стране, похоже, складывается небывалая, невиданная в мире практика прямой подмены норм Конституции решениями органа конституционного правосудия.

В недоумении обращаешься к теории права - возможно, она как-то объясняет эту ситуацию? Ведь если такая практика стабильна, то ученые уже должны были ее обобщить и дать соответствующие оценки. Но теоретики независимо от своих взглядов и разногласий начисто отрицают подобную возможность.

"Нормативные разъяснения не содержат и не должны содержать самостоятельных правовых норм... Цель разъяснения нормы - установление смысла правила, его объяснение и уточнение, поскольку, в силу каких-то причин, оно выражено не с должной полнотой, четкостью и ясностью. Толкование не вносит и не может вносить поправок и изменений в действующие нормы. Нормативные акты изменяются и приспосабливаются к новым условиям не в процессе их толкования и применения, а в установленном порядке самим правотворческим органом... Правотворчество и толкование... - несовместимые понятия. Интерпретатор не создает право, а лишь выявляет, устанавливает государственную волю, выраженную в нормативном акте. Предмет исследования при толковании -правовая норма, за пределы которой при строгом режиме законности выходить нельзя"*(5).

Даже известный поклонник правовой и политической целесообразности в качестве источника права профессор С.С.Алексеев, анализируя различные способы нормативного толкования, с уверенностью констатирует, что "во всех случаях дух и "буква" закона остается исходной, непогрешимой, ненарушаемой основой его понимания"*(6).

Однако Конституционный Суд в процессе своей "толковательной" деятельности на практике довольно легко обходит все эти, казалось бы, незыблемые теоретические постулаты.

Одним из наиболее ярких примеров "подменного" толкования является дело о так называемых "мертвых душах"*(7). 12 апреля 1995 г. Конституционный Суд принял решение о том, что многократно встречающееся в Конституции словосочетание "общее число депутатов Государственной Думы (членов Совета Федерации)" означает конституционно установленные числа - соответственно 450 и 178. И что именно от этих чисел следует устанавливать результаты голосования в парламенте. Любые количественные изменения депутатского корпуса (естественно, в сторону уменьшения) в счет не идут, а следовательно, при принятии законов в нашей стране учитываются голоса не только реального количества лиц, имеющих депутатские мандаты, но и голоса "мертвых душ". Те же цифры берутся за основу при определении кворума на заседаниях палат. При этом, обосновывая свою позицию, Суд апеллировал к тому, что если определение результатов голосования будет производиться исходя из числа реально избранных депутатов, то "представительный характер Федерального Собрания может быть поставлен под сомнение", а его акты окажутся нелегитимными.

Двое судей высказали по этому вопросу особое мнение. Причем их доводы оказались намного понятнее и четче, нежели формулировки решения Суда. "Включение в общее число голосов депутатов Государственной Думы вакантных депутатских мандатов, не замещенных путем свободных выборов, создает фикцию представительства народа и субъектов федерации в парламенте... Избирателей в Федеральном Собрании представляют не мандаты, а депутаты, получившие свои полномочия от избирателей... Конституция Российской Федерации не может поощрять возможность манипулировать мнимой волей избирателей... Декларируемая цель - обеспечить народное представительство - достигается не ужесточением порядка голосования и подведением его итогов, а свободными и демократическими выборами"*(8), -такова позиция судьи Б.С. Эбзеева.

Более того, подобное толкование является "недопустимым вторжением в полномочия палаты решать вопросы внутреннего распорядка и принимать Регламент", - утверждает судья Г.А. Гаджиев*(9).
Действительно, в данном толковании налицо не только изменение смысла нормы Конституции, но и подмена ее духа и "буквы", причем с самых различных точек зрения.
Во-первых, с точки зрения самих составителей Основного Закона. Члены рабочей группы Конституционного совещания, по свидетельству судьи Б.С. Эбзеева, в ходе обсуждения специально касались данного вопроса и согласились с тем, что понятие общего числа депутатов Государственной Думы не может быть тождественно понятию ее состава и в своем арифметическом выражении может отличаться от конституционно установленного числа депутатов.
Во-вторых, смысл рассматриваемой конституционной нормы изменяется с точки зрения отечественной правовой доктрины и отечественной практики функционирования представительных органов. Еще 10 лет назад постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 30 сентября 1991 г. "О толковании понятия "общее число народных депутатов РСФСР", употребляемого в Конституции РСФСР" было закреплено, что под общим числом народных депутатов следует понимать "количество избранных народных депутатов РСФСР"*(10).
В-третьих, утверждение Суда о том, что представительный характер палат Федерального Собрания может быть гарантирован только при установлении результатов голосования от их конституционного числа, является новеллой в отечественной теории народного представительства. Как известно, представительный характер органов обеспечивается: а) подлинными и последовательно демократическими выборами; б)несовместимостью депутатского статуса с иными видами деятельности; в) соблюдением принципов обновляемости и преемственности; г) представительством различных слоев населения и политических партий и д) связью депутатов с избирателями*(11).
В-четвертых, подобное толкование изменяет смысл конституционной нормы просто с точки зрения здравого смысла. При предлагаемом Судом подходе многие решения парламента могут оказаться заблокированными "мертвыми душами", что в действительности нередко и происходит.

И хотя, как пишет Т.Я. Хабриева, "грань, которая отделяет акты толкования норм Конституции от настоящего правотворчества, является довольно тонкой"(13), в описываемом случае Конституционный Суд ее явно "перешагнул".
Причем грань эту Конституционный Суд "перешагивал" не один раз. Почти все его решения о толковании Конституции могут быть подвергнуты подобному анализу, и в результате получится целая книга "антитолкований". Если же охарактеризовать все их вкратце, то картина будет следующая.
Двумя толкованиями внесены изменения в так называемую "неприкасаемую" IX главу Основного Закона. В первом случае Суд вообще установил новую, неизвестную Конституции форму нормативного правового акта, вносящего изменения и дополнения в Основной Закон. На основе этого толкования был принят закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации", кардинально изменивший представления о механизме внесения поправок*(14). Кстати, по поводу указанного толкования даже не возникает разногласий: "В этой ситуации Суд по сути дела "творит право", более того - право конституционное, поскольку устанавливает совершенно новый вид правового акта, при помощи которого конституционный текст может быть изменен"*(15).

Во втором случае Суд, не имея на это права, восполнил явный пробел Основного Закона. Устанавливая в ст.136 правило, согласно которому новое наименование субъекта федерации подлежит включению в статью 65, и при этом не уточняя, кем и каким образом это должно делаться, Конституция ничего не имела в виду, а следовательно, не могла быть и истолкована. Тем не менее Конституционный Суд исключительно на основе собственного понимания предоставил это право главе государства*(16). В результате такой разъяснительной деятельности изменение текста Конституции стало возможным путем издания подзаконных актов - указов Президента.

Кардинально изменились юридические последствия действия ряда конституционных норм и в других случаях их толкования Конституционным Судом. Так, ни у кого кроме Президента не вызывало сомнения то, что ст.107 Конституции содержит исчерпывающий перечень оснований, по которым Президент может возвращать в Федеральное Собрание принятые федеральные законы. Однако Суд, применив технику филигранной юридической казуистики, вновь наделил главу государства неизвестным ранее полномочием - возвращать закон без мотивировки его отклонения по основанию процедурных нарушений*(17).

Широко известен пример толкования Конституции, когда, разрешая вопрос о том, сколько раз Президент может представлять одно и то же лицо на утверждение Государственной Думы в качестве Председателя Правительства, Конституционный Суд сумел прочитать слово "кандидатур" в единственном числе. Хотя, как совершенно верно отметил судья В.И. Олейник в своем особом мнении, это никоим образом нельзя было осуществить "без некоторого насилия над семантикой русской речи". В итоге были установлены новые правила представления Президентом кандидатов на должность Председателя Правительства*(18).

Еще одним толкованием Конституционный Суд вменил в обязанность судам общей юрисдикции и арбитражным судам обращаться к самому себе "в случаях возникновения сомнения в конституционности того или иного нормативного акта". Хотя такое требование, во-первых, никоим образом не вытекает из текста и смысла Конституции, во-вторых, противоречит Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации". В-третьих, Суд просто не имел права этого делать, поскольку оказывался в данном случае "судьей в собственном деле".

Данный перечень можно продолжить. Причем в каждом случае толкования легко может быть сформулирована новая норма Конституции, отличная от существующей как по содержанию, так и по юридическим последствиям. Но складывающаяся правовая ситуация нисколько не смущает высший орган конституционного контроля. В комментарии к закону "О Конституционном Суде Российской Федерации", составленном судьями и работниками аппарата Суда, говорится, что в "данном случае речь всего лишь идет о постепенном преобразовании Конституции под влиянием общественного развития.

Конституция меняется без изменения ее текста, а Конституционный Суд, толкуя Конституцию при разрешении конкретных споров или давая ей официальное обязательное толкование, лишь констатирует такие изменения"*(19). Иными словами, Суд по собственному усмотрению приводит "юридическую" конституцию в соответствие с "фактической", устраняя фиктивность первой.
При этом Суд идет намного дальше простой интерпретации. Он формирует конституционно-правовую доктрину, предлагает свое понимание тех или иных положений Конституции, которое "связывает" все иные органы государственной власти и других субъектов конституционно-правовых отношений, и тем самым фактически выполняет правотворческую функцию*(20). Так что для Конституционного Суда все просто и ясно. Не коррелируется такая позиция лишь с отечественной правовой доктриной, конституционно-правовой практикой и теоретическими основами права, а главное - с самой Конституцией.

Толкование и независимость

Подобные натяжки можно было бы счесть недоразумением, судебной ошибкой, если бы не своеобразная, все более отчетливо просматривающаяся тенденция в деятельности Суда. Она состоит в определенной пропрезидентской и одновременно антипарламентской направленности его решений: в восьми из десяти случаев толкования по ходатайству Государственной Думы смысл Конституции уяснялся в пользу Президента*(21) и лишь однажды было принято половинчатое решение, но тоже далеко не в пользу парламента*(22). Могло бы быть и девять из десяти, но в одном случае ни у Думы, ни у главы государства не было особой позиции*(23).

Более того, после октября 1993 г. Конституционный Суд не признал неконституционным ни один из указов Президента (ни в целом, ни в их отдельной части)(24), хотя запросов поступало очень много. Более того, вынося единичные постановления о "конституционной непогрешимости" Президента, Суд в то же время старался максимально избавить себя от рассмотрения подобных дел. Об этом свидетельствует целый ряд так называемых "отказных определений", в которых коллегиальный страж конституционного порядка под самыми разными предлогами отказывался рассматривать конституционность президентского нормотворчества. Причем речь шла вовсе не о пустяках, а о важнейших вопросах внутренней политики государства - об указах "О реализации конституционных прав граждан на землю", "О некоторых изменениях в налогообложении и взаимоотношениях бюджетов различных уровней", "Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г." *(25) и т. д.

Единственный спор о компетенции, рассмотренный Судом за все эти годы, был также решен в пользу Президента*(26). Поневоле задумаешься: или Конституция у нас такова, что трактовать ее можно только "под Президента"*(27) (но тогда всерьез встает вопрос о форме правления в нашей стране), или Конституционный Суд всегда придерживался точки зрения о единовластии Президента, а не народа.
К сожалению, есть основания предположить, что такие результаты не случайны.
И причины их коренятся не только в том, что представлять кандидатуры судей в Совет Федерации имеет право только Президент. Во многом они обусловлены материальными гарантиями, которыми судей также обеспечивает глава государства.
Причем появились эти гарантии на свет при весьма своеобразных обстоятельствах.
Дело в том, что в июле 1995 г. при рассмотрении Судом конституционности целой серии "чеченских" указов*(28) (также признанных конституционными), восемь судей из восемнадцати изложили свои особые мнения, что совсем не понравилось Президенту*(29). Поэтому через месяц - 14 и 15 сентября 1995 г. - Президент издал два указа: "О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей Конституционного Суда Российской Федерации" и "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации".*(30) В соответствии с этими указами обеспечение обслуживания судей возлагалось на "правление делами Президента Российской Федерации, а судьи наделялись целым рядом привилегий - от предоставления бесплатно в собственность жилых помещений, льгот по квартплате, бесплатного проезда и транспортного обслуживания до дополнительных окладов к отпуску, надбавок к суточным в иностранной валюте при поездке за границу, доплаты за знание иностранного языка и т. д. Таким способом, по мнению В.О. Лучина, "указным путем, как и в 1993 г., Конституционному Суду напомнили, кто в государстве хозяин"*(31).

Хотя, справедливости ради, следует сказать, что четкая организация системы независимости Конституционного Суда к моменту принятия указов уже была зафиксирована в законе "О Конституционном Суде", ст.13 которого гласит: "Материальные гарантии независимости судьи Конституционного Суда... устанавливаются применительно к гарантиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации для судей иных высших федеральных судов. В случаях, если другими правовыми актами для судей Конституционного Суда Российской Федерации предусмотрены иные нормы, повышающие уровень их правовой защиты, материального и социального обеспечения, применяются положения этих актов"*(32). Вновь удивительно тонкая и красиво завуалированная юридическая казуистика - отсылка к еще не существующим и не называемым подзаконным актам, которые вполне и даже наверняка могут появиться. Причем к актам, только "повышающим уровень".
Однако если к проблеме подойти несколько проще, применяя нормальные теоретические построения, то вывод может быть только один - данная норма противоречит ст.12 закона "О судебной системе Российской Федерации", в которой сказано, что "все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией. Особенности правового положения отдельных категорий судей определяются федеральными законами, а в случаях, ими предусмотренных, - также и законами субъектов Российской Федерации". Приведенный перечень является исчерпывающим. Ни о каких других правовых актах речи в нем не идет. Таким образом, в данном случае в коллизию вступают нормы двух федеральных конституционных законов, и по правилам должна действовать норма акта, принятого позднее (т. е. закона "О судебной системе Российской Федерации").

Конечно, материальные гарантии независимости высших государственных должностных лиц необходимы всегда и везде. Ведь именно они могли бы поставить заслон коррупции.
Только в России все происходит уж очень по-российски, и гарантии независимости превращаются в надежнейшие гарантии зависимости от того, кто их предоставляет.
Почему? Да просто потому, что они являются не правилом, а исключением из правила.
В то время как судьям Конституционного Суда "ежемесячно выделяются средства на представительские расходы в сумме пяти минимальных размеров оплаты труда", отчет о расходовании которых "не представляется"*(33), обычные судьи, работники прокуратуры, другие государственные служащие влачат довольно незавидное существование.

Пять минимальных размеров оплаты труда - это, конечно, не так уж много. Но как объяснить это нашим голодающим пенсионерам, врачам и учителям? При этом не стоит забывать, что Конституционный Суд по сравнению с другими судами работает "по облегченному графику". В соответствии со ст.34 закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в рассмотрении Суда (или его палаты) может одновременно быть только одно дело. В итоге за 1995 г. Суд рассмотрел 19 дел, в 1996 -23, в 1997- 21, а в 1998 г. - 28 дел*(34). Если бы другие суды работали с той же интенсивностью, там выстроилась бы очередь на несколько десятилетий вперед. Ведь в среднем каждый судья в Российской Федерации рассматривает от 300 до 500 дел в год.

Диагноз происходящему наиболее точно сформулирован профессором С.С. Алексеевым. Он пишет, что толкование "только в условиях тоталитарного государства, режима самовластия подчас является выражением юридической казуистики, манипулирования правом и правовыми категориями, а подчас и прямым, под предлогом якобы "толкования" попранием действующего закона, в итоге - произволом и беззаконием"*(35). Комментарии здесь, по-видимому, излишни.

Что такое "судебный переплет" и как с ним бороться?

Шестилетняя деятельность высшего органа конституционного контроля позволяет сделать вывод о том, что сложилась весьма своеобразная правовая ситуация, в которой Конституционный Суд выполняет следующие функции: а) под видом толкования Конституции фактически меняет ее смысл и вносит дополнения в Основной Закон страны; б) самовольно присваивает себе законодательные и контрольные функции, явно выходя за пределы, очерченные для него Конституцией; в) создает новые правила, регулирующие общественные отношения, настаивая на их общеобязательности и особой юридической силе; г) в процессе рассмотрения конкретных дел берет на себя роль официального "толкователя" и интерпретатора законов и иных нормативных правовых актов; д) нарушая принцип разделения властей, неправомерно вторгается в компетенцию других государственных органов; е) при принятии решений в ряде случаев опирается не на нормы закона, а на собственные правовые позиции, тем самым вводя в России прецедентное право.

Думается, что подобная практика при любых обстоятельствах не может быть признана нормальной и обоснованной. Наиболее радикальным решением проблемы является внесение дополнений и изменений в закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", которые поставили бы барьер на пути самовольного присвоения Конституционным Судом полномочий других государственных органов и наделения самого себя несвойственными для конституционного правосудия функциями. Кроме того, давно назрела необходимость создания механизма, позволяющего корректировать вынесенные Конституционным Судом неправосудные, ошибочные или, как называет их В.О.Лучин, "неадекватные" решения*(55). Если считать, что абсолютные истины исходят лишь от Бога, то ввести указанный механизм просто необходимо, ибо божественная природа происхождения Конституционного Суда в России пока не доказана.

Е.А.Лукьянова,
кандидат юридических наук,
доцент юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова